מוסד הקלות הבנייה בישראל: כללים חדשים, שאלות ישנות

במשך שנים, מי שביקש לבנות בישראל ידע כי תכנית בניין העיר החלה על המגרש אינה בהכרח סוף פסוק. התכנית קבעה את זכויות הבנייה ואת מגבלותיהן, אולם במסגרת הבקשה להיתר ניתן היה, במקרים רבים, לבקש מן הוועדה המקומית לסטות מחלק מהוראותיה. שינוי בקו הבניין, התאמת תכסית המבנה, תוספת קומה ולעיתים גם תוספת זכויות, כל אלה נבחנו, בכפוף למגבלות הדין, במסגרת מוסד שכונה בפשטות "הקלה".

מה שנועד לשמש פתרון לקושי תכנוני נקודתי הפך ברבות השנים לחלק שגרתי מתהליך הרישוי. לצד הגמישות, המנגנון יצר אי־ודאות, התנגדויות ועיכובים. המחוקק ביקש לצמצם אותו, אך המציאות התבררה כמורכבת יותר. בתוך שנים אחדות צומצמו ההקלות, הורחבו מחדש ביחס לבניינים ותיקים, ורשויות מקומיות החלו לעגן בתכניות חדשות את מה שבעבר הוכרע בבקשות פרטניות.

נקודת המוצא היא שהיתר בנייה צריך להתאים לתכניות התקפות החלות על המקרקעין. אלא שתכנית עשויה לעמוד בתוקף עשרות שנים, בעוד צורכי הדיירים, שיטות הבנייה ואופי הסביבה משתנים. מוסד ההקלה אפשר מענה מוגבל לפער הזה, בלי לחייב בכל מקרה הכנת תכנית חדשה, על משך הזמן והעלויות הכרוכים בכך.

במשטר שקדם לרפורמה, הוועדה המקומית הייתה רשאית לדון בבקשת הקלה כמעט בכל נושא, כל עוד הסטייה לא הוגדרה כ"סטייה ניכרת" בתקנות התכנון והבניה (סטייה ניכרת מתכנית), התשס״ב-2002. גם אז לא הייתה לבעל הנכס זכות מוקנית לקבל הקלה. הוועדה הפעילה שיקול דעת תכנוני ובחנה את השפעת הבקשה על סביבתה. הבקשה חייבה פרסום ומתן הזדמנות להגיש התנגדויות לפי סעיף 149 לחוק התכנון והבנייה, וההחלטה בה הייתה נתונה לערר.

בתוספת שטחי בנייה חלו מגבלות ותיקות. בתכנית שהופקדה אחרי 1 באוגוסט 1989 נחשבה תוספת כזו, ככלל, סטייה ניכרת, ואילו בתכניות ותיקות יותר ניתן היה לאשר בהקלה תוספת של עד 6% משטח המגרש ותוספת נוספת בגין קומות שנוספו בהקלה. שיעורים אלה חוזרים כיום בחלק מן התכניות החדשות.

תיקון 134 לחוק התכנון והבנייה, שהוראותיו בעניין ההקלות חלות מיום 1 בינואר 2023, הפך את נקודת המוצא. מטרתו הייתה שההכרעות המהותיות בדבר זכויות הבנייה יתקבלו מראש בהליך התכנוני, וההיתר יתבסס על זכויות ידועות. במקום לאפשר הקלה בכל נושא שאינו סטייה ניכרת, נקבעה רשימה סגורה של נושאים שבהם ניתן לבקש הקלה. תקנות התכנון והבנייה (הקלה, שימוש חורג וסטייה מתכנית), התשפ״ג-2023, יישמו את ההסדר, ובמסגרתו לא ניתן, ככלל, להוסיף בהקלה שטחי בנייה, קומות או יחידות דיור.

הוראות המעבר אפשרו להמשיך ולהגיש עד 1 בינואר 2025 בקשות לפי ההסדר הישן מכוח תכניות שאושרו או שהוחלט על הפקדתן לפני 1 בינואר 2023. בדצמבר 2024 הוארכה התקופה עד 1 בינואר 2026, אך רק ביחס לבניינים קיימים שבנייתם הושלמה שמונה שנים לפחות לפני הגשת הבקשה.

לצד צמצום ההקלות נקבע מנגנון גמישות. בעניינים המפורטים בתקנות, שהשפעתם התכנונית מועטה, רשות הרישוי רשאית לאשר במסגרת ההיתר סטיות מוגבלות מהתכנית, למשל בקווי בניין ובתכסית, כלומר בשטח שהמבנה מכסה מתוך שטח המגרש. סטייה כזו אינה הקלה במובנה המשפטי ואינה מחייבת את הליך הפרסום שבסעיף 149, אך היא מוגבלת לנושאים ולשיעורים שנקבעו בתקנות.

תיקון 160 והמסלול לבניינים ותיקים

ביום 3 באפריל 2025 פורסם ונכנס לתוקף תיקון 160 לחוק, שנועד לתת מענה לקושי שהתחדד בעקבות הרפורמה. בעלי דירות בבניינים ותיקים נדרשו לעיתים לקדם תכנית חדשה גם לצורך התאמה מזערית למבנה קיים.

התיקון יצר שני מסלולים, המעוגנים בסעיפים 147 ו־151 לחוק. בבנייה חדשה, וכן בבקשה הכרוכה בהריסת הבניין כולו ובנייתו מחדש, חל מסלול ההקלות המצומצם. בבניין קיים שבנייתו הושלמה שמונה שנים לפחות לפני הגשת הבקשה, ניתן לבקש הקלה במגוון רחב יותר של נושאים, כל עוד אין בה סטייה ניכרת ומתקיימות יתר דרישות הדין.

גם במסלול הרחב יש גבולות. עד להתקנת תקנות חדשות חלות עליו תקנות התכנון והבניה (סטייה ניכרת מתכנית), התשס״ב-2002, בנוסחן ערב ביטולן. לכן, תוספת לשטח הכולל המותר לבנייה על פי תכנית שהופקדה לאחר 1 באוגוסט 1989 היא סטייה ניכרת שאינה ניתנת לאישור בדרך של הקלה. מגבלה נוספת חלה על הקלה מתכנית שאושרה לאחר 1 באפריל 2025, אם נקבעו בה, לגבי אותו בניין, הוראות המרחיבות את ניצול המקרקעין לעומת התכנית שלפיה נבנה, באותו נושא שבו מתבקשת ההקלה. מגבלה זו אינה חלה על תכנית נושאית כהגדרתה בסעיף 62א(ח) לחוק, אך גם הקלה מתכנית כזו כפופה ליתר תנאי הדין, ובכללם האיסור על סטייה ניכרת.

תכניות לעיגון הקלות

במקביל לשינויי החקיקה התפתח מסלול תכנוני נוסף: תכניות נושאיות לעיגון הקלות. אלה תכניות סטטוטוריות שמסדירות מראש, לאזור שלם או לקבוצת תכניות, נושאים שבעבר נדונו שוב ושוב בבקשות הקלה פרטניות. מינהל התכנון אף המליץ לוועדות המקומיות לקדם תכניות כאלה.

ההבדל המשפטי מהותי. בהקלה, הוועדה מתירה סטייה מתכנית תקפה במסגרת בקשה להיתר. בתכנית חדשה, מוסד התכנון משנה את המסגרת התכנונית עצמה. תיקון 160 הרחיב את סמכויות הוועדה המקומית לפי סעיף 62א לחוק. היא רשאית לאשר בתכנית כל עניין שניתן לבקשו כהקלה, ובתנאים הקבועים בחוק גם להגדיל את השטח הכולל המותר לבנייה במגרשי מגורים. המגבלה על תוספת שטחי בנייה בתכניות שהופקדו אחרי 1 באוגוסט 1989 חלה על הקלה, ואינה חלה על תכנית שמגדילה את השטח בתנאים שקבע החוק. משום כך המסלול התכנוני מאפשר תוספות שאינן ניתנות עוד לאישור בהקלה.

לאחר שתכנית כזו נכנסת לתוקף, ניתן לבקש היתר על יסוד הוראותיה בלי בקשת הקלה, ובלבד שמתקיימים יתר התנאים למתן ההיתר. עם זאת, הכינוי "תכנית לעיגון הקלות" אינו מבטיח זכויות אוטומטיות. הכול תלוי בהוראות התכנית ובמעמדה.

ברמת גן פורסמה ביום 29 בינואר 2026 למתן תוקף תכנית רג/מק/340/ג/100, שנועדה לעגן בתכנית את מדיניות ההקלות שנהגה בוועדה המקומית. בתל אביב-יפו החליטה ועדת המשנה לתכנון ולבנייה להפקיד את תכנית תא/מק/6060 למיסוד הקלות, החלה על רשימה סגורה של תכניות ותיקות. בין השינויים המוצעים בה: הגדלת התכסית באזורים מסוימים ביפו מ־70% עד 85%, ובשכונות צמודי הקרקע בצפון העיר, בתכניות שהופקדו לפני 1 באוגוסט 1989, תוספת של עד 6% משטח המגרש.

לפי הודעת עיריית יבנה מיום 7 באוקטובר 2026, הוועדה המחוזית מרכז אישרה באפריל 2026 תכנית נושאית המאפשרת תוספת קומות ובתכניות מסוימות גם תוספת בנייה של עד 6% משטח המגרש. בנס ציונה פורסמה באפריל 2026 להפקדה תכנית 407-1459544, להסדרת זכויות והוראות חלף הקלות שבוטלו.

חשוב להבחין בין שלבי התכנית. החלטה על הפקדה, ההפקדה עצמה ואף החלטה לאשר את התכנית אינן מקנות עדיין זכות לקבל היתר. התכנית מחייבת רק לאחר שאושרה ופורסמה למתן תוקף. לדוגמה, על מגרש של 500 מ״ר מותר לבנות 300 מ״ר. אם תכנית תקפה מוסיפה לו במפורש שטחי בנייה בשיעור של 6% משטח המגרש, יתווספו 30 מ״ר, בכפוף לתנאי התכנית ובלי צורך בבקשת הקלה. כל עוד התכנית בשלבי קידום, אין לבעל המגרש זכות מכוחה.

השינוי משפיע גם על השכנים. כשמתבקשת הקלה פרטנית, ההתנגדות מוגשת במסגרת הליך הפרסום לפי סעיף 149. כשהזכויות נקבעות בתכנית, הזירה עוברת לשלב ההפקדה, ומי שלא עקב אחר ההליך עלול לגלות בדיעבד שזכויות בנייה נוספות כבר אושרו בסביבתו.

יש לתת את הדעת גם להיטל ההשבחה. תכנית שמגדילה זכויות בנייה עשויה להעלות את שווי המקרקעין ולהקים חבות בהיטל השבחה לפי התוספת השלישית לחוק. שיעור ההיטל הוא ככלל מחצית סכום ההשבחה, בכפוף להוראות מיוחדות ולפטורים, ותשלומו נדרש בדרך כלל בעת מימוש הזכויות, למשל במכירת הנכס או בקבלת היתר. ברמת גן דווח על שומת היטל השבחה שחלקה יוחס לתכנית עיגון ההקלות, אף שבעל הנכס לא ביקש הקלה. אין להסיק מכך שכל נכס בתחומי התכנית הושבח. יש לבחון אם נוצרה השבחה חייבת, מה סכומה, מי חייב בהיטל ואם חל פטור.

המעבר מהקלות פרטניות לזכויות בתכנית עשוי להגדיל את הוודאות ולקצר את הליכי הרישוי, בתנאי שהתכניות מנוסחות בבהירות ומותאמות לתשתיות ולאופי הסביבה. תכנית רחבה שאינה מבחינה כראוי בין מגרשים עלולה לאפשר תוספות שאינן מתאימות לסביבתן, ולהעביר את המחלוקות משלב ההיתר לשלב התכנון.

לפני הגשת בקשה להיתר, רכישה או מכירה של נכס, או הגשת התנגדות לתכנית לעיגון הקלות, מומלץ לבדוק את התכניות החלות על המגרש ואת מעמדן, את האפשרות לבקש הקלה בהתאם לגיל הבניין ואת חבות היטל ההשבחה הצפויה.

נדגיש כי כל המידע המובא לעיונכם במאמר זה הינו למידע כללי וראשוני בלבד, ואינו נועד בשום מקרה לשמש כייעוץ משפטי ו/או כתחליף לייעוץ משפטי לגבי מקרים ספציפיים. אין להסתמך על האמור מבלי להיוועץ עם עורך דין העוסק בתחום בטרם נקיטת כל פעולה או קבלת כל החלטה. המידע האמור במאמר זה נכון למועד כתיבתו בלבד ועל בסיס המצב החוקי הידוע והקיים במועד זה.

ניתן לפנות למשרדנו בכל שאלה בנושא ונשמח לסייע.

אפשר ליצור קשר בטלפון 03-6236130, בדוא״ל office@ailaw.co.il או באמצעות טופס יצירת הקשר המופיע באתר.